Podatek katastralny po polsku, czyli propozycja nowego modelu opodatkowania mieszkań

W debacie publicznej od dłuższego już czasu pojawiają się postulaty wprowadzenia w Polsce podatku katastralnego, tj. podatku, którego wartość będzie uzależniona od wartości posiadanych nieruchomości mieszkalnych. W odpowiedzi na te postulaty, 20 marca 2026 r. Koalicyjny Klub Parlamentarny Lewicy złożył do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz niektórych innych ustaw („Projekt”).

Projekt ten przewiduje istotną zmianę modelu opodatkowania wybranych nieruchomości mieszkalnych – z obecnego systemu opartego zasadniczo na powierzchni użytkowej na model częściowo oparty na wartości nieruchomości.

Projekt zakłada przede wszystkim zmianę w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie zasad opodatkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz lokali mieszkalnych. Dodatkowo przewiduje zmiany w innych aktach prawnych, w szczególności w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach dotyczących Portalu Danych o Obrocie Mieszkaniami, tak aby umożliwić organom podatkowym pozyskiwanie danych potrzebnych do ustalenia podstawy opodatkowania oraz właściwej stawki podatku.

Nowe podejście do opodatkowania nieruchomości mieszkalnych w tym nowa podstawa opodatkowania

Jednym z fundamentów projektowanych zmian jest wprowadzenie nowych definicji: budynku mieszkalnego jednorodzinnego (według Prawa budowlanego) oraz lokalu mieszkalnego (zgodnie z ustawą o własności lokali). W odniesieniu do tych kategorii nieruchomości ustawodawca proponuje odejście od dotychczasowego modelu opartego na powierzchni użytkowej na rzecz opodatkowania opartego na wartości nieruchomości.

Projekt przewiduje, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz lokali mieszkalnych podstawą opodatkowania ma być ich wartość ustalana jako iloczyn powierzchni użytkowej oraz odpowiedniego wskaźnika. Co do zasady wartość ta ma być określana na podstawie średniej ceny transakcyjnej 1 m² powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych albo domów jednorodzinnych na terenie danej gminy, podanej na dzień 30 września roku poprzedzającego rok podatkowy w Portalu Danych o Obrocie Mieszkaniami.

Jeżeli jednak dane z tego portalu nie będą dostępne, podstawą ustalenia wartości ma być wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, określany przez wojewodę i obowiązujący na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok podatkowy. W praktyce oznacza to, że w pierwszym okresie stosowania nowych przepisów, w szczególności w 2027 r., kluczowe znaczenie będzie mieć właśnie wskaźnik wojewody.

Zróżnicowane stawki podatku

Projekt przewiduje progresywną strukturę stawek podatkowych uzależnioną od liczby posiadanych nieruchomości. Dla pierwszego i drugiego lokalu lub domu stawka wynosić ma 0,02% wartości nieruchomości. W przypadku trzeciego i kolejnych stawka początkowa wyniesie 0,5%, rosnąc stopniowo o 0,1 punku procentowego do docelowego poziomu 1,5%.

Istotnym elementem regulacji jest określenie zasad ustalania kolejności nieruchomości. Decydujące znaczenie ma mieć dzień nabycia. Jeżeli natomiast podatnik nabył w tym samym dniu więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub lokal mieszkalny, dla potrzeb ustalenia kolejności jako pierwszy ma być przyjmowany przedmiot opodatkowania o najniższej wartości. Rozwiązanie to ogranicza możliwość dowolnego przypisywania poszczególnych nieruchomości do korzystniejszych progów podatkowych.

Warto zwrócić uwagę, że projekt przewiduje również szczególne zasady dla nieruchomości objętych współwłasnością. W takim przypadku wysokość podatku ma być ustalana z uwzględnieniem liczby budynków lub lokali będących przedmiotem opodatkowania każdego ze współwłaścicieli. Jednocześnie odpowiedzialność solidarna za zobowiązanie podatkowe ma zostać ograniczona do wysokości stawki właściwej dla danego współwłaściciela.

Wyłączenia z podwyższonej stawki podatku

Projekt przewiduje również szeroki katalog wyłączeń z wyższych stawek podatku, obejmujący m.in. podmioty realizujące cele budownictwa społecznego, a także wybrane kategorie budynków o szczególnym przeznaczeniu lub wysokiej efektywności energetycznej:

• budynki mieszkalne jednorodzinne i lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach, w których są obiekty uznane za budowle ochronne na podstawie przepisów ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej
• budynki mieszkalne i lokale mieszkalne z określoną wartością wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną, który obliczany jest według przepisów wydanych na podstawie ustawy o charakterystyce energetycznej budynków.

W takich przypadkach nieruchomości nie byłyby zwolnione od podatku, lecz podlegałyby opodatkowaniu według podstawowej stawki 0,02% wartości, niezależnie od liczby nieruchomości posiadanych przez podatnika.

Nowa rola gminy w ustalaniu opodatkowania

Tak jak w obecnie obowiązujących przepisach podatku od nieruchomości, tak w projekcie ustawy przewidziano, że rada gminy będzie miała możliwość wpływania na realną wysokość płaconego przez podatników podatku.

Rada gminy będzie mogła, w drodze uchwały, zmniejszyć albo zwiększyć podstawę opodatkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych położonych na terenie gminy bądź jej części. Mechanizm ten ma polegać na zastosowaniu współczynników korygujących w przedziale od 0,2 do 2 podstawy opodatkowania.

Przy ustalaniu współczynników rada gminy będzie mogła uwzględniać w szczególności rok budowy, lokalizację, powierzchnię działki, powierzchnię budynku oraz inne cechy wpływające na zwiększenie albo zmniejszenie wartości przedmiotu opodatkowania.

Pozostałe zmiany i przepisy przejściowe

Zmianie mają ulec również inne ustawy w taki sposób, aby umożliwić organom podatkowym dostęp do danych zawartych w księgach wieczystych czy zintegrowanym systemie informacji o nieruchomościach.

Projekt ustawy zakłada również, że Minister Finansów wyda nowe rozporządzenia dotyczące wzorów formularzy.

Projekt zawiera również przepisy przejściowe dotyczące pierwszego roku obowiązywania nowych regulacji. Po pierwsze, osoby fizyczne, które przed wejściem w życie ustawy były podatnikami podatku od nieruchomości w odniesieniu do więcej niż dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych, miałyby obowiązek wskazać właściwemu organowi podatkowemu nieruchomości objęte podwyższoną stawką. Termin na dokonanie tej czynności został określony na 31 stycznia 2027 r.

Po drugie, podatnicy składający deklaracje na podatek od nieruchomości mogliby w 2027 r. skorzystać z wydłużonego terminu na złożenie deklaracji do 31 marca 2027 r., pod warunkiem złożenia stosownego zawiadomienia do 31 stycznia 2027 r. oraz zapłaty rat za styczeń, luty i marzec w wysokości odpowiadającej średniej miesięcznej kwocie podatku należnego za 2026 r.

Komentarz TPA

Projektowane przepisy zawierają liczne odesłania do regulacji poza podatkowych, co może budzić istotne wątpliwości z perspektywy zasady określoności przepisów podatkowych. Dotyczy to przede wszystkim sposobu definiowania przedmiotu opodatkowania przez odwołania do Prawa budowlanego oraz ustawy o własności lokali.

Takie rozwiązanie może być problematyczne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego („TK”), w szczególności wyroku z 4 lipca 2023 r. (SK 14/21), który stał się jedną z przyczyn szerokiej nowelizacji podatku od nieruchomości obowiązującej od 1 stycznia 2025 r. Z tej perspektywy projekt może być postrzegany jako częściowy powrót do konstrukcji, która była już kwestionowana konstytucyjnie.

Projekt istotnie komplikuje również proces ustalenia obowiązku podatkowego. Podatnik będzie musiał zweryfikować nie tylko przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ale także regulacje poza podatkowe, dane z Portalu Danych o Obrocie Mieszkaniami, wskaźniki wojewody, ewentualne uchwały rady gminy oraz przesłanki wyłączenia z podwyższonej stawki. W praktyce zwiększa to ryzyko błędnego ustalenia podstawy opodatkowania lub właściwej stawki podatku.

Ryzyko podwójnego opodatkowania lub rozbieżnych kwalifikacji

Istotne wątpliwości budzi także sposób opodatkowania nieruchomości mieszkalnych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Z uzasadnienia projektu wynika, że dotychczasowe zasady ich opodatkowania nie mają ulec zmianie. Jednocześnie projektowany art. 5a ust. 2 nakazuje brać pod uwagę wszystkie budynki mieszkalne jednorodzinne i lokale mieszkalne posiadane przez podatnika na terytorium Polski.

Nie jest zatem jasne, czy nieruchomości zajęte na działalność gospodarczą będą całkowicie wyłączone z nowego mechanizmu procentowego, czy też będą uwzględniane przy ustalaniu liczby nieruchomości podatnika. W skrajnym wariancie mogłoby to prowadzić do objęcia tej samej nieruchomości zarówno stawką kwotową dla działalności gospodarczej, jak i stawką procentową przewidzianą dla nieruchomości mieszkalnych. Brak wyraźnej normy kolizyjnej może powodować rozbieżności interpretacyjne i spory z organami podatkowymi.

Wątpliwy przepis przejściowy

Wątpliwości budzi również projektowany art. 8, zgodnie z którym przez 5 lat od wejścia w życie ustawy podatek od nieruchomości objętych podstawową stawką 0,02% nie będzie mógł być wyższy niż podatek obliczony według dotychczasowych zasad. Ograniczenie to dotyczy jednak wyłącznie pierwszej i drugiej nieruchomości mieszkalnej podatnika, a nie trzeciej i kolejnych nieruchomości opodatkowanych stawką podwyższoną.

Mechanizm ten będzie korzystny dla części podatników, ale może ograniczyć potencjalny wzrost dochodów gmin. Dodatkowo może prowadzić do nierównomiernego rozłożenia skutków reformy – właściciele pierwszej i drugiej nieruchomości będą czasowo chronieni, natomiast podatnicy posiadający większy portfel nieruchomości zostaną objęci znacznie wyższymi stawkami.

Praktyczne skutki projektu

Projektowane przepisy mogą prowadzić do istotnych różnic w poziomie opodatkowania podatników znajdujących się w porównywalnej sytuacji majątkowej. Skalę potencjalnych różnic obrazuje poniższe zestawienie, przygotowane dla przykładowego lokalu mieszkalnego o powierzchni 56 m², przy założeniu zastosowania wskaźników przeliczeniowych kosztu odtworzenia 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych właściwych dla Katowic i Warszawy.

Powyższe zestawienie pokazuje, że różnice pomiędzy obecnym modelem opodatkowania powierzchniowego a projektowanym modelem wartościowym mogą być znaczące, zwłaszcza w przypadku trzeciej i kolejnych nieruchomości mieszkalnych. Szczególnie widoczny jest wzrost obciążenia przy docelowej stawce 1,5% oraz przy zastosowaniu przez gminę maksymalnego współczynnika korygującego.

Zestawienie obrazuje również praktyczne znaczenie kwalifikacji sposobu wykorzystania nieruchomości. W zależności od tego, czy dana nieruchomość zostanie uznana za zajętą na prowadzenie działalności gospodarczej, czy za kolejną nieruchomość mieszkalną objętą stawką procentową, poziom opodatkowania może być istotnie różny.

Szczególne znaczenie będzie miała kwalifikacja wynajmu lokali mieszkalnych. Jeżeli przepisy nie określą jednoznacznie, kiedy wynajem powinien być traktowany jako działalność gospodarcza na potrzeby podatku od nieruchomości, o wysokości opodatkowania może w praktyce decydować ocena organu podatkowego, a nie jasna norma ustawowa.

Taka konstrukcja może rodzić wątpliwości z punktu widzenia zasady równości, sprawiedliwości podatkowej oraz zaufania obywatela do państwa. Podatnicy posiadający podobny portfel nieruchomości mogą bowiem zostać obciążeni różnym podatkiem wyłącznie z uwagi na sposób zakwalifikowania wykorzystania danej nieruchomości.

Projekt wpisuje się w debatę o opodatkowaniu majątku nieruchomego i przeciwdziałaniu kumulowaniu mieszkań w celach inwestycyjnych. Jego obecne brzmienie wymaga jednak doprecyzowania, zwłaszcza w zakresie relacji do nieruchomości zajętych na działalność gospodarczą, zasad liczenia nieruchomości przy współwłasności, wyłączeń z podwyższonych stawek oraz mechanizmu przejściowego. W przeciwnym razie nowe przepisy mogą generować spory interpretacyjne już na etapie pierwszych rozliczeń podatku.